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李凡中国民主发展的选举路径
  1、选举、民主与民主化
  在现代社会,民主只可能通过代议制形式实现,而代议制民主只能通过选举的方式来体现人民主权,选举制度同代议制度、政党制度构成现代国家民主政治制度的三大支柱。在现代国家的政治体制中,政府主要官员以及民意代表是否由一个自由公平的选举程序定期选举产生,是衡量一个国家是否实行民主的最为主要的标准。[1]在一个因受政治现代化影响而引入选举,以彰显其政权合法性的国家,选举对于该国实现由非民主的体制向民主体制的过渡,究竟发挥着怎样的作用,也是值得我们思考的重要问题。[2]从具体的实践来看,在一个国家实现民主转型的过程中,选举过程既是凝聚社会中支持政治改革力量的主要机制,也是引导反对运动进入体制内来推动改革的重要诱因。从基层的选举入手,通过选举范围的不断扩展和一个自由公平选举程序的推行,以及在这个过程中反对力量的出现和发展壮大,执政党以及公众观念的改变,以及公众政治参与水平的不断提高,与民主相适应的政治文化的形成,从而推动民主化的实现,是国内外的许多学者探讨中国民主化发展的路径之一。
  从世界其它国家的民主发展的经历来看,选举同样扮演着重要的作用。实际上从现代政治的角度来看,只有通过公平和自由的选举,才能够实现"人民的统治",这是民主的核心精神。正是如此,选举对于民主、对于民主化都有着重要的意义的观点得到了普遍的认可。
  2、选举在中国
  在前边谈动员式民主的时候,谈到了中国村委会和居委会的选举;在谈基层政府创新式民主的时候,谈到了乡镇一级包括乡镇长直接选举和改革以及乡镇党委书记的选举;在谈维权式民主发展的时候,谈到了基层人大代表的选举和社区业委会的选举。这些选举就是当前中国所出现的选举改革。这些选举的出现,表明中国的民主化的进程已经开始,但是层次和力度都很低,因此按照国外学者的分析,这些属于半选举。一方面是因为选举的层次低,目前基本上是在基层的社会组织进行(居委会、村委会和业委会的选举),政府层次的选举目前还不开放,人大代表的选举被政府严格控制,阻止独立候选人的竞争;一方面停止了乡镇长的直接选举,而只允许乡镇党委书记选举的试点和推开,而这个选举基本是属于党内的选举,而不是社会政治层面的选举,阻止了社会公众的参与。这样就实际上将中国的选举限制在社会组织的层面,而不允许在政府层面。这就是一个局限性和有限性非常明显的选举。按照Daniel Brumberg所讲的中东国家的半选举的分析来看,这样的选举的非民主性是很明显的。[3]
  这种半选举不仅表现在选举的社会和政治层面上,而且还表现在选举的程序上。一个选举能否成功,并真正体现出民主出来,要看有没有一个公平的选举程序。从中国的实践来看,中国的地方政府已经开始操纵基层的选举,特别是对村委会选举的操纵。这些我在前边的动员式民主的一章中已经谈了许多,不再多谈。在这里想多谈一些选举的程序问题。
  从中国80年代经济和社会的状况来看,中国大陆经济上和社会上的自由都得到了一定程度的扩展,意识形态上的束缚也开始淡化,中国的政治核心已经从过去的无制约式的政治核心(uninhibited political center)转变为制约式的政治核心(inhibited political center)。[4]中国大陆从1988年以来在中央的推动下开始实行农村村民委员会的直接选举,在民政部门的推动下和村民的积极参与下,选举的程序不断的朝公平自由的方向推进。1998年新的村委会组织法对于直选村委会成员的选举程序作了进一步比较细化的规定,在选举委员会产生、候选人提名、差额选举、无记名投票、秘密划票等方面进一步规范了选举程序,各省市制定的选举办法对于选举的程序的规定也较多想体现公平和自由的选举原则。但是由于目前选举程序中所存在的诸多问题,使得地方政府的违法违规操作到处可见,一个自由公平的选举程序难以得到实现。[5]由于动员式民主的自身局限性无法得到突破,中国的选举进程到目前为止已经很难继续发展。
  中国的选举以国际标准来看,有四个主要的问题没有解决,这是影响中国选举发展的主要问题。而且这四个问题在一个短时期内也难于解决,所以也会影响选举在一个时期内的发展。这四个问题是,选举的中立的行政组织机构;公平的选举程序;抑制贿选的措施;选举的法律体系的缺乏。[6]
  一个公平的选举要有一个中立的行政机构来执行,世界各国都是如此。但是中国的选举机构却不是如此。以普遍进行的村委会选举为例来加以说明。中国基层选举的选举组织机构有两种,一是政府为进行选举而成立的,在换届选举的时候,从省、市县到乡镇都成立相对应的选举机构,但是以县、乡两级的最重要,因为选举要由他们来加以组织。县和乡镇两级,尤其是乡镇,和村有密切的利益关系,在当前基层利益联合体已经出现的情况下,乡镇和地方的利益更加密切。由他们这些政府和党的官员组织的选举委员会或者选举的办事机构,对于地方利益来讲,就根本不可能是中立的,他们被深深的卷入了地方利益,不可能在选举中是中立的,他们无疑要将自己的人选入村委会,这样才符合他们的利益。另一个选举委员会由村民组成,按照规定是村民选举产生。这个选举委员会是由选举的村民组成的,他们更加不可能中立,因为他们本身就是利益相关人,他们会要希望符合他们利益的人当选,这是毫无疑义的。因此,从村委会的选举中可以看到,选举的第一个战斗就是争夺选举委员会,一般来讲,控制了选举委员会的村民们是有可能在村委会的选举中胜利的,这是因为他们有可能控制选举的行政组织工作,例如派出选务人员,控制流动票箱,控制点票等等。在村委会的选举中,如果一个村的选举和乡镇的利益冲突不大,乡镇不加干预。但是如果结果可能和乡镇的利益不符,则在选举时候,乡镇的选举机构就会派人到村选举现场,控制选举过程。这时候村的选举委员会就不起作用,而由乡镇来主持选举。类似于这样的选举委员会的问题在中国的所有的选举中都存在。
  选举的程序问题。选举的程序问题我们已经谈过许多了。包括选民资格的认定、选民登记、候选人提名过程、竞选、投票、点票和罢免等。目前在选举的程序上存在的问题比较多,全国各地也没有统一的标准。统一的标准由民政部制定,只是一个参考的标准。各省在选举的时候,要由省人大主持搞一个选举的文件,或者修改以前的文件、或者定新的。然后要求各地遵守这个文件。之后各地,包括市、县都要开会,按照省里的文件制定各地的文件。最后到村里的时候,由于实行村民自治,要求各村依据政府的文件制定本村的选举办法。这样的一个过程实际到实行选举的时候,都依据自己的做法来做。出问题最多的是在投票和点票的过程中。由于大量的农民出外打工,因此选民登记的时候由家里人负责代为登记,在投票的时候大量的人不在现场,由别人代为投票,出现大规模的作弊的可能。同时中国选举实行流动票箱的办法,而且运用广泛,这些都为作弊制造了条件。中国选举的不公平和作弊主要出在这里。对于这个问题,各地都反映无法解决,主要是选举的有关规定要求必须要登记选民的半数以上投票选举才有效。这个办法使得选举中的问题非常多,目前无法解决,而且也不想解决。
  贿选的问题。贿选事件中农村选举中目前越来越多,而且呈发展之势,也没有有效的办法加以制止。主要的问题是,贿选和中国人之间的人情关系无法区分。中国社会是人情社会,许多地方是熟人社会。选民的选票给谁在许多地方并不是非常重要,给谁都可以,因此给谁不给谁要看关系如何。而作为接受选票的候选人要对选民给以回报,方式多种多样,这是人情关系决定的。在这样的情况下,候选人的回报的性质就很难确定是否是贿选。这样,对于选举的行政机构而言也就无法用明确的定义来确认什么是贿选。如此一来,贿选就开始流行。到目前为止,对于中国基层选举中的贿选如何处理、如何定义基本上没有办法。
  法律问题。中国涉及到选举的法律,只是在《选举法》中规定到选民资格的问题可以到法院起诉,而且法院必须受理,而对其它的法律程序问题、贿选问题、选举是否有效等问题都没有明确的规定,而法院都无法受理。至于法律中规定的"破坏选举"问题,就只是一个空文,没有具体的条款。因此,大量的选举中的争议问题,程序上操纵选举问题等都无法解决。因此法院的态度一般以不受理来处理。
  由于这些选举中的问题长期无法解决,中国的选举的深入发展遇到了困难,因此停滞和倒退也是情理之中的。
  但是尽管出现了以上的问题,中国的选举在民主发展中的位置仍然非常重要。因为从中国民主的发展来看,中国选举所起的作用仍然非常大,是无法取代的。一个公平的选举不仅能够带来社会组织层面的改革,例如村委会和居委会的选举带来的变化,而且政府层面来看,选举的作用也非常的大。例如,从实践中的乡镇选举改革来讲,不论是乡镇长的直接选举还是乡镇党委书记的选举都对地方的治理产生了重大的影响,最直接的就是减少了上访的数量,并且增加了政府的合法性基础。从社会的层面来看,普通公民对于中国的政治参与也是以选举为有力。例如大量的公民通过独立候选人的方式竞选基层人大代表就表明了中国目前公民参与的最有力的渠道仍然是选举,特别是政府层面的选举。
  3、选举的意义和作用
  虽然选举在基层的推行过程中遇到了种种的障碍,但是它在实际的运行过程中所产生的影响也不容忽视。彭真力主在农村基层实行基层民主自治,实行村民委员会的直接选举时的同时的期望在管好一个村的基础上管好一个乡,再管好一个县,一个省,成为在中国基层推行直接选举的主要意义所在。虽然村一级的选举在实际的运行中受到了诸多的障碍,但是,基层选举由农村向城市,由村到乡再到县的发展趋势已经开始显现。而且也已经从社会上的选举推进到了党内。虽然政府的动员式民主对于选举的推动目前遇到了许多的问题,难于进一步的发展。但是在具体的选举实践中,相比于最初中央政府的动员和主导作用,选举(包括村委会、居委会、县乡基层人大代表)越来越成为基层群众进行维权的途径和手段,基层群众将选举和维权相结合,对于基层民主的发展起到越来越明显的推动作用。实际上从社会的角度来讲,他们通过选举表达自己的政治意见,而且也用这样的方法进行政治参与,并在一定的情况下可以进入到政治体制内部,例如进入人大代表以后,就可以在人大会上表达自己等等意见,甚至提出自己的议案,并且可以到一些政府机构去进行质询,政府对他们就比较客气。这样的案例有姚立法等人大代表的。从这些人的例子来看,进入政府体制是维权的最好方式。而从中国的政治结构来看,中国普通的老百姓要想进入体制,目前唯一的办法就是通过选举。因此,中国政府打开的这一扇选举的门,就成了老百姓政治参与的最好途径,甚至是唯一的途径了。这是选举对维权民主发展的意义所在。可以这样讲,对于维权的民主发展来讲,选举是一个他们可以进行组织、联系的一个非常好的场合,他们通过选举可以表达政治意见,表达利益所在,进行社会的动员。已经进行的基层选举已经起到了动员基层群众积极进行政治参与的作用,中国的基层群众依据《村民委员会组织法》和《选举法》的规定,将选举作为表达自身利益和维护自身权利的重要手段,开始要求更多的政治自由和政治参与。在国家和社会日益分离的背景下,选举越来越成为基层社会参与政治,制约政府的重要手段。如果说民主的基础是社会的日益独立和强大,那么基层选举的发展,则是体现和实现社会强大和独立的重要手段。因此,虽然面临政府的多重压制,但是公众的选举热情仍然越来越高。2006-07的基层人大的选举虽然有许多独立候选人失败,但是他们要求参选的热情并没有降低,反而更加提高了。[7]选举与民权的发展相结合,对于中国民主化进程,仍然会起到不可忽视的推动作用。在中国如果没有选举,对普通的老百姓来讲,就只剩下上访的路了,而上访的路并不是一个正规的体制内的道路。实际上,通过选举,可以将广大的群众的政治参与放在体制内进行,可以对公众的参与进行规范,也可以逐步的推进。
  目前一些地方政府面对基层社会的矛盾和冲突,也逐渐倾向于将选举作为遏制基层腐败、化解基层干群矛盾、转变干部态度作风的手段,由此进行了乡镇长、乡镇党委书记选举改革的尝试,其中包括乡镇长直接选举的改革。这样的基层政府首长的选举,
  虽然有老百姓当选的可能,但是这种可能性是非常少的,农民当选为乡镇长的可能性很低,越往上的可能性越少。[8]地方政府的首长如果用直接选举的方式进行,地方精英当选的可能性比较大。虽然这样的选举老百姓当选的可能性小,但是通过这样的参与,老百姓可以得到自己比较满意的官员,也会起到减少社会矛盾,出口怨气的作用。而当选的官员也会改变自己对老百姓的态度。这样的结果表明,选举并不是一个坏事,而是一个好事。
  从中国的实践中来看,虽然选举在目前进行的范围还是有限的,但是它对其它方面产生的影响却非常大。例如农村的基层选举对党内民主、人大民主以及由此所需要的法治改革等所产生的影响都是很大。因此,从这种角度来看,选举对中国民主的发展有着极为重要的作用。可以说,这是中国民主发展的最为重要的途径。
  [1][美]亨廷顿.第三波——20世纪后期民主民主化浪潮. 刘军宁译.上海:上海三联书店,1998:6。
  [2] 这样的政体中最为典型的就是那些被称为选举权威主义的国家,这样的国家中具有合法的反对党,举行全国性的定期选举,但是这样的选举受到执政党全面操纵,一个自由公平的选举程序无法实现,比如新加坡。萧功秦.新加坡的"选举权威主义"及其启示--兼论中国民主发展的基本路径.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=70845。
  [3] Daniel Brumberg.Liberalization versus Democracy:Understanding Arab Political Reform. working papers number 37, 2003, 5, Carnegie Endowment for International Peace. 同时有关这类选举还可以参考Andreas Schedler.Electoral Authoritarianism.Lynne Rienner Publisher, 2006, Boulder.
  [4] Linda Chao and Ramon H.Myers. How elections promoted democracy in Taiwan under martial law//Larry Diamond and Ramon H.Myers. Election and Democracy in Greater China.Oxford university press, 2001:6-8.
  [5] 具体参见:姚立法.潜江市2005年村委会选举中存在的问题与分析//李凡.中国基层民主发展报告2005.北京:知识产权出版社,2006:215-226。
  [6] 关于这些问题我在《中国选举制度改革》和各本《中国基层民主发展报告》中都有说明,因此这里只是简单地谈一下,不做深谈,读者可以参考上述的书籍。
  [7] 我和许多独立候选人见过面,他们都表示,虽然这次选举由于政府的操纵而失败,但是他们仍然要参加下一次,也就是五年后的选举。其实,在2006-20077的选举中,就有许多是参加过2003年基层人大代表选举的独立候选人。
  [8] 从中国几个直接选举的乡镇的调查和实际的观察来看,都可以得出这样的结论:在农村的选举中,农民可以当选,但是当选举的范围扩大以后,一个普通的老百姓要想当选的难度就会明显加大,这是因为在一个大的范围内,农民的组织能力有限,信息掌握有限,很难组织这样的选举。
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