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密尔顿弗里德曼负所得税问题
  对没有独立生活能力的儿童的直接救济与援助计划,不过是整个福利冰山的顶峰而已。存在着令人眼花照乱的、从福利的角度被证明是正确的、详尽的政府计划——尽管一般说来它们的结果常常是不幸的:如公共住房计划,城市重建计划,老人与失业保险计划,工作培训计划,以及在错误地命名的"贫困之战"的名义下所进行的那许许多多各式各样的计划,农产品价格支持计划,等等,无穷无尽。
  负所得税
  在确保所有的人的最低年收入问题上,存在着一种与我们目前的计划百宝囊相比要好得多的方法。这种方法就是要利用我们借以收缴大部分税收的那种机制,即个人所得税。一度,公民们被要求以实物支付的形式来为国家作出贡献——如用于公共项目的食物或木材的强迫征集,或劳动力的强迫征用。这一原则在许多落后地区仍然存在。货币税对实物税的替代,既促进了自由,又促进了效率。
  在我们的福利计划中,我们又回到了早先的时代:以实物形式来施予恩赐(或者试图这样做),并且考察接受者的详细的物质条件。这里,取得进步的途径同样是用货币支付来取代实物支付,用单一的、数字的收入状况调查来取代我们现在所使用的、含义模糊的生活状况调查。
  我将这种帮助穷人的方法称之为"负所得税",目的是要强调它与现行的所得税之间,在概念上与方法上的一致性。这种方法的实质是想通过补贴穷人的收入来扩展所得税,补贴的数额就是穷人未曾使用的所得税减免份额。
  按照目前的法律,一个四口之家有资格享受不低于3O00美元(如果这个家庭使用的是标准扣除额的话,则刚好是3000美元)的税收减免。如果这样一个家庭的总收入是3000美元的话,那么他们一分钱的税也没有交。如果这个家庭的税前总收入是4000美元的话(而且使用标准扣除额),那么,它有1000美元的、正的应纳税收入。在目前适用于这一等级的、14%的税率之下,它一年应交税140美元。留下了3860美元的税后收入(见表)。如果这样一个家庭的税前总收入是20O0美元,那么它将拥有1000美元未曾使用的税收减免,或者说,它将拥有1000美元(3000美元-2000美元)的、负的应纳税收入。在目前的法律下,从这些未曾使用的税收减免中它没有得到任何好处。在负所得税制度下,它将有资格得到一笔补偿,其数额取决于税率。
  如果负所得税的税率与第一个等级的正收入的税率是相同的,即14%,那么,这个家庭将有资格得到140美元,留下了2140美元的税后收入。如果负所得税的税率是50%(这是在我看来似乎是可行的最高税率,而且我是为了便于说明才使用这一税率的),那么,这个家庭将有资格得到500美元,留下了2500美元的税后收入。
  如果这个家庭的税前收入为零,那么它将拥有3000美元的、负的应纳税收入。在50%的税率下,它将有资格得到1500美元,留下了15QO美元的税后收入。
  表6.1含有对负的应纳税收入课征50%税收的所得税例子(四口之家;现行的免除额及标准减税额;现行的正收入税率)
  税前总收入 税收减免 应纳税收入 税率 税收 税后收入
  0 $3000 $-300O 50% $-15OO $1500
  100O 30001 -2000 50% -1000 2O00
  2000 3000 -10OO 50% -500 2500
  3000 3000 0 3000
  4000 3000 1000 14% +140 3860
  对于每一规模的家庭来说,这一计划定义了两种收入:收支平衡的收入,在这一收入点上该家庭不必交纳税收,也不会得到补偿——在我们的例子中,即3000美元;与确保的最低收入——在我们的例子中,即1500美元。对于不同人数的家庭来说,这些收入也是不同的;家庭人数越多,收支平衡的收入与确保的最低收入也就越高。
  实际上,不能期望负所得税支付会有一个准确的数量界定,因为这将意味着要推迟支付,直到年底以后。这里的情况与我们目前的个人所得税的情况完全相同,而且所使用的方法也完全一样。目前,在全年当中。工资获得者的税收减免是在源头进行的。其它收入的获得者现在是将预期收入的事先估计值归档,并进行税收估计值的事先支付。这两部分人都是在年底以后才来调整实际支付额与应该支付额的。同样,在负所得税制度下,那些因其工资收入低于收支平衡标准而有资格得到补偿的工资获得者,将在得到工资的同时得到额外的补偿。其他人在全年当中可以先将预期收入的估计值与他们有资格获得的预期补偿额归档,然后再按照固定的时间——如每周、每二周、或每月——得到补偿。同样,也是在年底进行调整。
  为了便于事先估计,同时也为了便于对估计值的更改,可以利用地方邮局或者社会保险局来辅助国内税务署的工作。然而,整个计划应该由国内税务署来管理,作为其对正常的个人所得税管理的一个主要部分。
  事实上,负所得税的加入,将要求每个人填报一份所得税申报书。这一广泛的申报要求将同时带来这样一种好处;它将改进正所得税的管理工作,使得对逃税漏税的稽查更易于进行。
  在实际进行的负所得税制度中,还需要对许多其它的细节予以设计——如在计算负应纳税收入时,家庭单位的定义及慈善收入、福利金之类的项目的处理问题,等等。而所有这些问题也正是现在在正所得税制度中所出现的问题。总的原则是:在计算负应纳税收入时所奉行的规则,应该与在计算正的应纳税收入时所奉行的规则完全一致。似乎不存在什么针对负所得税的特殊问题。
  负所得税的优点
  负所得税将确保最低收入,而与此伺时又避免了现行福利计划的大部分缺陷。
  1。它使公共基金集中用于穷人。与众多的现行计划相比,负所得税有这样一种伟大的优点:它使得公共基金集中用于补充穷人的收入——而不是无目标地分配资金,以期望其中的某一些能够滴落有穷人身上。它帮助人们是因为他们贫穷,而不是因为他们是老年人、残疾人、失业者、农民或公共住宅的租用者。毫无疑问,这些特征的确常常与贫困联系在一起,但这种联系远不是充分的。
  2.它将贫穷的人当作认真尽责的人来对待,而不是当作无能的、受国家保护的人来对待。通过以货币的形式,并且按照收入这一客观的、不具人格的标准来给予帮助,负所得税将使穷人担负起对其自己的福利状况的责任,从而促进独立与自立习惯的培养。
  3.它使穷人具有自助的动力。目前的直接援助计划,实际上包含着对获得援助者的其它收入课以100%的税率,即相对于挣得的每一美元,他们的援助支付将减少一美元。这种安排的严重的消极影响,已经广泛地为人们所认识,而且人们已经提出了许多建议来避免这一影响。例如,纽约城正在试行这样一种计划:通过这种计划,福利的受益人将被允许保留外部收入中的一个统一数量,对于超出这一统一数量的收入部分,则允许保留其中的一个份额,而在这样做的同时并不减少他们的福利利益。与目前的直接援助计划相联系的所有这类建议,都有着这样一个致命的缺陷:两个干着同样的工作而且有着同样的工资收入的人,却可能有着不同的总收入,原因是其中的一个人在得到这项工作以前享受着福利待遇,而另外一个人却始终都有工作。前者将在他的工资收入之外得到额外的福利补偿;而后者却没有。这是极为不公正的,而且很可能会导致那些一直在尽力争取自食其力的低收入者的、无可非议的反对。
  税率为分数的负所得税,是到目前为止所提出的建设中唯一能满足下列要求的方法:平等地对待所有的人,而与此同时又要保持穷人小规模地、循序渐进地进行自助的动力。在我们的例子中所使用的50%的税率下,援助的受益人能够保留额外挣得的每一美元中的50美分。当然,与能够将这一美元全部保留下来相比,这只是一种较小的动力;但若与现行的、一美分也留不下来的情况相比,它又是一种较大的动力。从动力的角度出发.实行一种尽可能低的税率是最理想的。但是,这一目标不得不受到这样一种需要的制约:需要提供一个过得去的收入维持水平。在目前的所得税减免制度下,大大低于50%的任何税率,都会将负所得税支付减少到一个如此之低的水平上,以致于使得它们无法成为对目前的援助计划的、重要的替代方法。
  4.与目前的计划相比,它的耗费较少,然而却可以更多地帮助穷人。因为负所得税直接以贫困为特定目标,所以,与目前的时划系列相比,它既可以更多地帮助穷人,又可以大大地减少耗费。目前我们在各种福利计划上的花费每年在500亿美元以上,其中大约70亿到80亿美元是用于公共援助(如对没有独立生活能力的儿童的直接救济与援助,对老年人、盲人的援助,以及对终身完全残废者的援助等)。前面已经描述过的那种50%计划的总耗费。可能会略大于我们目前用于直接援助计划的数量,但仅仅是我们目前用于一切福利计划的总额的1/5。很明显,公共援助的消除再加上其它计划方面的略微削减,就足以用来供给那种特殊的负所得税计划,而不必有任何净耗费。但是,与目前的计划相比,负所得税计划将会使大多数需要帮助的人的生活水平得以提高。
  此外,对净耗费的上述估计值过高。在这些估计值当中没有对下面这种影响予以考虑:获得收入的更大的积极性,对需要帮助者的人数,及对应缴纳正所得税的收入数量的影响。而且在这些估计值当中,也没有对正所得税方面因逃税漏税的减少而增加的收入予以考虑。至于逃税漏税的减少,则是广泛实行所得税申报单制度的结果。
  6.它将消除官僚主义及政治贿赂。负所得税计划将使我们得以几乎全部地消除为现有计划所要求的那些累赘的、代价高昂的福利官僚机构.目前供职于这些官僚机构的有为之上,可以将他们的才智贡献到更有用途的事业中去.为了政治庇护而利用官僚机构的可能性将得到消除.另一个与此有关的优点是:负所得税计划不可能象那些可以而且已经被用作政治贿赂的、如此之多的现行计划——最突出的是贫困之战计划——那样,也被用作政治贿赂。
  对负所得税的反对意见
  对于负所得税问题,人们——不论是左派还是右派——已经提出了很多反对意见。在我看来,这些意见大多数是由于误解或乌托邦思想。
  1.负所得税排除了发放失业救济金前举行的生活状况调查。人们经常提出的一条反对意见是:通过使补偿的取得成为一件正当的事情,负所得税消除了任何生活状况调查,并且在公民与政府之间的关系问题上引入了新的原则。
  这不过是一种误解。负所得税仍然保留着生活状况调查。但是这一调查是一种简单的、一目了然的、数字性的收入状况调查,而不是目前这种复杂的调查。负所得税在决定谁将获得援助时所依据的生活状况调查,与我们现在在决定谁将支付政府开销时所依据的调查,是完全一样的。
  同样,负所得税计划并没有引入任何新原则。正如一开始时所指出的那样,我们现在事实上(尽管还没有在法律上)拥有了政府确保的最低收入。
  2.负所得税破坏了积极性。有保障的年收入计划的某些支持者,实际上是在建议税率为100%的负所得税。他们提出:政府填平了某一特定的收入水平与每一家庭的实际收入之间的鸿沟,从而使收支平衡收入与确保的最低收入相一致。这样的计划才真正地会破坏积极性。它们保留了目前的直接援助计划的最大缺点,然而却又需要更大的耗费,原因在于它们消除了现行计划所具有的、不鼓励福利申请者的种种特点.我对这类计划的看法是:完全不负责的,不可取的,而且是不切实可行的。
  尽管这样的计划表面上与负所得税计划相类似,但实际上它们之间有着根本性的不同——正如一项以100%的税率课征的正所得税根本不同于一项以分数税率课征的正所得税一样。
  正如前面已经强调过的那样,与我们的现行计划相比,税率为分数的负所得税计划能够使人们增加收入的积极性得到提高,而我们的现行计划几乎包含着一个隐含的、100%的税率。与一种根本不存在任何政府福利计划的假想世界相比,即使是分数税率的负所得税也的确会削弱人们的积极性。但是,不论合意与否,这种世界并不是我们的世界,而且这种世界将在可以预见的将来得以出现的可能性,甚至是最渺茫的可能性也不会存在。那些和我一样,希望看到政府的作用得到削弱的人,用这样一种不真实的标准来衡量一项计划,其结果只是有害于我们自己的事业。
  3.负所得税无法按照每一贫困家庭的特定需要来进行调查。毫无疑问这一点是完全正确的。问题是这一点是否构成了一种反对意见。一项联邦负所得税计划正在被作为一种普遍的、全国范围的计划而提出,旨在为那些生活条件不好的人的收入设立一个最低限度。但是,州与州之间,甚至是一州内部之间,情况都各不相同.价格是各不相同的,所以要求要有不同的货币数量来达到相同的生活水平。平均收入是各不相同的,所以被作为贫困水平来看待的生活水平也各不相同,而且各社会用来援助少数生活条件不好的人的经济能力也各不相同。这些不同之处反映在目前州与州之间,按照现行计划所给予的援助水平方面的悬殊差异上面——在我看来,这些差异似乎太悬殊了。税率为50%的负所得税,将建立一种全国范围内的最低标准,而这一最低标准将高于目前许多州(也许是大多数州)所达到的水平,但却略低于目前某些较富裕的州所实现的水平。
  然而,免所得税计划旨在提供一项全国范围的计划。这并不妨碍各州使用它们自己的资金来对负所得税计划所提供的福利加以补充,相反,我们有着充分的理由来鼓励它们这样做。我认为,它们这样做的最好方式,是实行一项州的辅助性的负所得税,正如它们现在所实行的州辅助性的正所得税一样。它们可以实行不同的税收减免,及不同的税率,但是——象目前正所得税中的许多做法一样——它们可以使州一级的强制手段与联邦的强制手段相互配合起来。
  毫无疑问,在每一城市当中,或每一州当中,还会存在着特殊的问题。作为一种普遍性的、而且不具人格的东西,负所得税不可能适合于特别的困难情况,而且毫无疑问这类情况必然会存在。然而,通过提供一种基本的最低数额,负所得税计划能够把这类情况减少到可以设法处理的限度内。在这一限度之内的那些特殊情况,可以由州的辅助性计划,或者,(更为可取地)可以由私人的慈善捐助来予以解决。政府福利计划激增的巨大代价之一,就是消除了私人慈善活动的基本作用,同时也消除了私人慈善活动的灵活性、多样性和适应性。负所得税计划的一个间接的好处就是:它能够提供一个对私人慈善活动的重要的替代物,来同样地完成为私人机构所能最出色地完成的那一职能——即对付这种特殊情况。
  4.负所得税计划将造成分裂。这一反对意见有时是这样表述的:负所得税计划使社会分裂为从政府那里得到支票的人及送出支票的人两部分,从而支解了社会。很明显,如果将负所得税计划与现行的那些计划作一番比较,那么这一反对意见就毫无说服力了。在这一问题上,那些现行的计划要严重得多。然而,这一反对意见多半来自家庭津贴计划的支持者。他们认为:与负所得税计划相比,将纯粹的现金补贴,按照孩子的人数,成比例地给予所有孩子的父母,这将会使整个社会团结起来。然而(他们指出),这样做的经济影响与负所得税相类似,原因在于:如果将家庭津贴包括在应纳税收入之中,那么其中很大一部分将会以附加税的形式,而从较高收入的家庭那里回收回来。
  既然较大的家庭在所得税方面比较小的家庭享有更多的税收减免,从而对于任何既定的家庭收入来说都会得到较大的收益,因此,负所得税部分地也是一种家庭补贴。然而,它只是对那些被确定为需要帮助的家庭给予家庭津贴,而不是对所有的家庭都给予家庭津贴。
  原则上,将永远存在着一种普遍的补贴(有时叫做"社会报酬"),再加上一种能与负所得税产生完全相同的结果的税收制度。例如,考虑一下例子中的那种50%的负所得税计划。这里相等价的普遍补贴(或家庭津贴)将是一种对每一家庭的补贴,其数额等于负所得税计划中的收支均衡收入,将这一补贴包括在应纳税收入中,取消所得税制度下现行的最低税收减免,并对数额与收支平衡收入相等的第一个应纳税收入等级课以50%的税收。当特别税从补贴中扣除时,每一家庭所处的情况与它们在负所得税计划下所处的情况完全相同。
  实际生活中的问题是:这种制度要求为了帮助0.2亿或者0.4亿人而向2亿人邮寄支票,然后再让不予帮助的这1.6亿人或1.8亿人把支票寄回来。这样的做法太不讲究效益了。同样重要的是,这样的做法在政治上过于复杂,而且易于混淆。这样做的目的是什么并不清楚。不论是从管理上来讲还是从政治上来讲,将这些支付与特别税相冲抵,在我看来似乎要好得多。
  即使是小规模的儿童津贴所耗费的,明显的预算费用也是极大的。原因是为了真正地帮助一个或两个家庭,需要向10个家庭寄送支票。通过较高税收的反向回流,既令人厌恶,又难以确定。所以,任何儿童津贴或家庭津贴的数额都太小,以致于不允许取消现行福利计划中的任何重要部分。最终结果就是在保持目前这些具有高度分裂性的福利计划的同时,再向这个百宝囊中加入另外一种没有价值的东西。所以,在我看来,普遍的家庭津贴是非常不理想的。
  5.负所得计划将是这百宝囊中的另一没有价值的东西。我一直极力主张要将负所得税计划作为对那些现存计划的替代物。但是,据说,在实际生活当中,负所得税计划将仅仅是与其它计划罗列在一起,而不是对其它计划的替代。这样一来,我刚才用以反对家庭津贴的那些理由,也同样地适用于负所得税计划。
  很明显,无法轻易地摆脱这一反对意见,而且的的确确在我看来,这是我所列出的这些反对意见当中最有分量的一个。在政府中存在着这样一种倾向:旧的计划永远也不会消亡,甚至不会逐渐消失,它们只是永远地继续下去,而不论其在解决实际问题方面的成效如何——而当初正是为了解决这些实际问题才实施这些计划的。如果这些计划失败了,那么唯一的影响就是进一步地实施更多的计划。
  对这一反对意见的一种不十分令人满意的回答就是:这是一种自暴自弃的态度。如果我们中的那些认为任一方面的政府计划都很糟糕的人,不为取而代之的更好的计划而努力,却只是一味地拖延行动,那么,这种反对意见毫无疑问是合理的。这种行动进程将使得这种反对意见成为一种能够充分实现的预言。
  偏巧,在目前的情况下,与这种一般性的回答相比,我认为存在着另一种更为令人满意的、对这一反对意见的答案。虽然负所得税计划不能象我希望的那样,被作为对所有福利计划的替代物而得到采纳,但是,在我看来,它的确很有可能被作为对直接的公共援助计划的替代物而得到采纳。我之所以这样认为是出于两个方面的考虑。第一,这些计划的缺点——特别是对没有独立生活能力的儿童的直接救济与援助计划的缺点——是如此之严重,如此之明显,而且如此广泛地为人们所认识,以致于政治圈子中的每一部分都希望用其它方法来取而代之。第二,现行计划的通常的堡垒——即由管理该项计划的官僚阶层及由能够为了任命权而利用该项计划的那些人所组成的压力集团——在这一事例中的能力通常情况下要小。这种压力集团力量减弱的原因是:这一方面的大部分工作都如此地缺乏吸引力,以致于很难填满这些空缺。需要补充物工人人数很多,而且几乎不存在使得任命权有意义的重要职位。
  尽管存在着这些有利条件,但负所得税不可能被作为对直接的公共援助计划的完全替代物而得到应用。但即便如此,它还可能被用作一种部分的替代物,而且几乎可以肯定,它还将成为对该计划的其他补充措施的替代物。政治现实可能是这样的:直接的公共援助计划将以一种或另一种方式而得到扩充。如果真的是这样的话,那么,以上述方式来扩充则要好得多。
  最后,我们必须寄希望于未来。不论最初的意图是什么,我相信,负所得税办法所具有的功效将远远超过那些现行计划,以致于随着时间的推移,在消灭所有这些计划实施中所存在的问题的过程中,负所得税办法将日益地替代这些计划。
  6.负所得税将鼓励政治上的不负责任。如果我们采取一种光明正大的、对收入低于某一特定水平的人进行补助的计划,那么,难道不会存在持续的政治压力,以要求越来越高的收支平衡的收人水平及越来越高的负所得税税率吗?难道那些蛊惑民心的政客不会举行一次户外集会,呼吁穷人通过立法使为了对穷人的转移支付而对富人的课税得以成立吗?
  很明显,的确存在着这样的危险。但是,同积极性问题一样,对这些危险的估计必须依据世界的真实情况来进行,而不是依据一种不存在任何政府福利措施的、幻想的世界来进行。与此有关的一个政治问题是:与我们现在所拥有的、或可能采用的其它这类计划相比,负所得税计划是否更容易招致这些危险。
  当我最初在著作中提出负所得税计划时,我写道:与其它计划相比,它可能更易于招致那些危险。然而,随着我对这一问题的更进一步的考虑,以及我对关于这一建议的公开讨论的参加,我开始转变了这种看法。现在我认为,有着充足的理由相信:与其它建议相比,负所得税较不容易招致这些政治危险。
  由于负所得税与总的所得税体系是紧密相联的,所以,就税收计划而言,无法提高收支平衡收入而不提高免税额;而这明显地要求对免税额之外的收入部分课以更高的税率。这些支付的费用包括在这样一个总额当中:这一总额是可以计算出来的,而且对于每个纳税人都明显得令人痛苦。用于负应纳税收入的税率方面的每一提高,都将使这一费用增大,这一点是不言而喻的。最后。实行负所得税并不会象其它福利计划那样。产生出一个感兴趣于扩大这一计划的、庞大的官僚机构,而且它不可能用于政治贿赂。
  结论
  在福利方面我们所面临的问题,是要终止现有的那些不好的计划的繁衍,并最终地废除它们。然而,尽管这些计划总体说来并不怎么好,但多多少少附带地,它们的确帮助了某些贫穷的人。除非我们能够提出另一种方法,来取得现有计划带给穷人的那一小部分帮助,否则的话,我们能够心安理得地发起对现行计划的政治攻击吗?对于说我们是冷酷无情的、是想让穷人挨饿这样的不可避免的指责,除非我们已经有了令人满意的答案,否则的话,我们能够取得成效吗?如果我们没有可供选择的办法,那么,对于这种指责,难道我们不会感到负罪于人吗?这些计划中大部分都永远不应该实施。但是它们已经实施了,所以,现在只能逐步地废除它们。这既是为了促进社会的安定,也是由于政府有责任履行它所做出的承诺。
  负所得税提供了一种逐步地取代现存计划的方法。作为一种建设,它提供了一个发射台,对不理想的现行计划的、实际的政治攻击将得以由此而发出。一旦进入实施,它将确保对目前正在从现行计划中得到帮助的那些穷人的援助,从而,使得对现行计划的废止得以进行,或者,允许它们随着现有承诺的履行而逐渐消亡。一旦进入实施,它还将消除目前被用来为所提出的、每次扩大联邦权力而进行辩解的那种似是而非的借口——"需要"对一些或另外一些贫穷的人进行帮助。
  可以说,这些都是负所得税的消极优势。而负所得税的积极的好处,也同样有力。"它是专门针对贫穷问题的。它以最有用的形式来向个人提供帮助,即:现金。它是一般性的,从而可以用来替代现在业已实施的那一系列特殊的计划。它明确地表示出社会所负担的费用。它在市场之外发生作用。象任何意在减轻贫困的其它措施一样,它也降低了那些受帮助的人自助的积极性,但是,正象一种对收入补贴到某一固定的最低额度的制度所应有的那样,它并没有完全消除这种积极性。"而且,与现已实施的其它措施相比,或与现已提出的其它措施相比,它对这种积极性的削弱程度较小。最后,它同等地对待社会所有成员,将一种单一的不具人格的生活状况调查形式应用于所有的人,不论是对于那些在某一特定的年份中需要交税的人来说,还是对于那些在该年份中得到补贴的人来说,情况都是如此。
 
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